法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 蒲曉磊

“公安部將推動(dòng)一批重點(diǎn)立法項(xiàng)目,積極推動(dòng)人民警察法、治安管理處罰法等法律法規(guī)的修訂起草工作。”這是5月27日至28日召開的全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)會(huì)上傳出的消息。

會(huì)議提到的治安管理處罰法修訂工作,再次引起了中國(guó)政法大學(xué)副教授苑寧寧的注意。

“國(guó)務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃顯示,治安管理處罰法修訂草案(以下簡(jiǎn)稱修訂草案)今年擬提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。據(jù)我了解,修訂草案擬將行政拘留年齡從十六周歲降至十四周歲。”苑寧寧近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說。

2017年1月,公安部發(fā)布了治安管理處罰法修訂公開征求意見稿(以下簡(jiǎn)稱征求意見稿)。與現(xiàn)行法律相比,征求意見稿取消了十四周歲至十六周歲未成年人不執(zhí)行行政拘留處罰的規(guī)定。也就是說,除初次違反治安管理外,對(duì)十四周歲至十六周歲未成年人依法給予的行政拘留要予以執(zhí)行。

對(duì)此,北京師范大學(xué)教授宋英輝直言,行政拘留是一種行政處罰措施,對(duì)未成年人適用行政拘留,除了使行為人留下案底外,難以發(fā)揮教育矯治作用。現(xiàn)行法律規(guī)定最大的問題是沒有后續(xù)如何有效管束和幫教,導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中大多時(shí)候簡(jiǎn)單地一放了之。

“如何有效處置違法未成年人,我國(guó)地方公安機(jī)關(guān)也在積極探索,積累了有益經(jīng)驗(yàn)。比如,北京市公安局海淀分局創(chuàng)新了訓(xùn)誡幫教制度,經(jīng)過幾年的驗(yàn)證,效果顯著。建議在對(duì)治安管理處罰法進(jìn)行修改時(shí),明確規(guī)定幫教制度,為科學(xué)有效處置違法未成年人提供法律依據(jù)。”苑寧寧說。

降低行政拘留年齡下限存爭(zhēng)議

現(xiàn)行治安管理處罰法規(guī)定,對(duì)于“已滿十四周歲不滿十六周歲的”和“已滿十六周歲不滿十八周歲,初次違反治安管理的”未成年人,在違反治安管理處罰法時(shí),依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的,不執(zhí)行行政拘留處罰。

宋英輝指出,這一規(guī)定的初衷是保護(hù)未成年人,避免關(guān)押造成其身心傷害。但是,由于沒有規(guī)定后續(xù)如何管束和幫教,實(shí)踐中大多一放了之。由于這些違法未成年人的心理行為偏常問題并沒有解決,導(dǎo)致一些未成年人特別是閑散或流浪未成年人一犯再犯,甚至最后走上犯罪的道路,成為影響社會(huì)治安的一大頑疾。

為了根治這一頑疾,征求意見稿擬將行政拘留年齡從十六周歲降至十四周歲。

征求意見稿規(guī)定,對(duì)于“已滿十四周歲不滿十八周歲,初次違反治安管理的”未成年人,在違反治安管理處罰法時(shí),依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的,不執(zhí)行行政拘留處罰。

“據(jù)我了解,修訂草案依然保留了這一規(guī)定。也就是說,以后那些十四周歲至十六周歲的‘熊孩子’,在違反治安管理處罰法時(shí),很有可能會(huì)被處以行政拘留。”苑寧寧說。

對(duì)于這條規(guī)定的修改,專家們的看法并不一致。

西北民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院講師常進(jìn)鋒長(zhǎng)期關(guān)注未成年人保護(hù)問題,還專門就校園欺凌問題開展過調(diào)查。

“通常來說,十四周歲一般是初中或者高一學(xué)生,是處于青春期的未成年人最活躍的一段時(shí)期,也是最叛逆的一個(gè)階段。降低行政拘留年齡下限,可以對(duì)校園欺凌行為起到懲戒作用,對(duì)于維護(hù)學(xué)校安全和社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用。”常進(jìn)鋒說。

常進(jìn)鋒直言,保護(hù)不等于縱容,嚴(yán)苛不等于毀掉。我國(guó)對(duì)于青少年犯罪的懲治遵循寬嚴(yán)相濟(jì)的原則,降低行政拘留年齡的下限,并沒有背離這一原則,恰恰是對(duì)這一原則的拓展和延伸。

但宋英輝和苑寧寧則認(rèn)為,降低行政拘留年齡未必能實(shí)現(xiàn)保護(hù)未成年人的初衷。

“行政拘留是一種臨時(shí)性限制人身自由的措施,具有強(qiáng)制性和懲罰性。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁,其所處環(huán)境會(huì)發(fā)生巨大變化,這會(huì)對(duì)未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響,甚至有可能促成其形成反社會(huì)人格,導(dǎo)致攻擊性增加,日后矯正的難度更大。”苑寧寧說。

宋英輝指出,對(duì)未成年人予以行政拘留,臨時(shí)限制人身自由,的確可以暫時(shí)隔斷他們與不良社會(huì)環(huán)境的聯(lián)系,在短時(shí)間內(nèi)防止他們繼續(xù)實(shí)施違法行為,但作用非常有限。由于行政拘留缺乏針對(duì)性且期限短,這一措施無法解決未成年人原本存在的心理行為偏常,消除其誘因,也難以使之形成對(duì)法律應(yīng)有的敬畏和守法的內(nèi)心需求,不可能從根本上預(yù)防再次違法或犯罪。